本次成本绩效分析工作主要依据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）、《事业单位成本核算基本指引》（财会〔2019〕25号）、《财政部关于印发<项目支出绩效评价管理办法>的通知》（财预〔2020〕10号）、《山东省财政厅关于开展成本预算绩效管理的实施意见》（鲁财绩〔2022〕4号）及其他相关要求，按照客观公正、科学规范、依据充分、绩效相关的原则，以“核成本、出定额、定预算、评绩效、提建议、调机制、促管理”为主线，进行了临沭县城区垃圾清运项目的一系列成本绩效分析工作。通过深入分析、广泛调研，顺利完成了本次工作。具体报告如下。

一、全面完成工作任务

根据成本绩效分析的要求，全面完成了本次工作的各项任务：（1）核实垃圾清运项目的各项成本费用；（2）制定基期的成本定额和定额总预算的编制方法；（3）确定报告期成本定额的调整方法和计算公式；（4）根据各项成本定额进行了成本绩效评价，总结经验并分析存在的问题；（5）针对问题和项目实际提出了事业单位进行项目成本核算改革的具体措施；（6）最后，提出改革现有事业单位预算项目的成本核算机制，促进《事业单位成本核算基本指引》的落地实施，是从根本上提升我国预算绩效管理水平的必经之路和必然选择。

二、取得的主要成果

取得的具体成果主要体现在以下五个方面：核实了项目总成本和单位成本；制定了临沭县城区垃圾清运项目基期定额；确定了报告期定额的调整确定方法；基于定额总预算对2021年度项目支出进行了评价；顺应我国政府会计改革大潮，提出了事业单位预算项目成本核算改革措施。

（一）核定了项目总成本和单位成本

根据临沭县综合执法局提供的材料和实地调研统计数据，核定的临沭县城区垃圾清运项目在2019年、2020年和2021年的总成本分别为260.09万元、283.34万元、307.74万元，单位成本分别为54.52元/吨、49.38元/吨、54.29元/吨（表1）。

表1：项目2019年-2021年总成本和单位成本 金额单位：元

（二）确定了项目基期定额和定额总预算编制方法

基于临沭县城区垃圾清运项目过去三年发生的费用及其变动趋势，并依据2021年度临沭县城区垃圾清运项目的实际情况，从投入和产出两个方向制定了临沭县城区垃圾清运项目基期（2021年）各个成本项目的数量定额和单位成本项目定额（详见表2），以及成本总定额299万元-306万元（两者出现差异的主要原因在于投入定额中人工成本的提高，产出定额基于平均数计算）。

从投入和产出两个方向制定的定额会有微小差别，但他们各有不同的用途，能够进行成本控制监督和评价的定额总预算制定方法是通过投入成本项目定额制定的详细成本定额预算。最简便的成本定额总预算的编制方法是根据产出单位成本定额进行计算，计算公式为：

定额总预算=产出数量定额*单位产出成本定额 （公式1）

或者定额总预算=服务数量*单位服务成本定额（公式2）

这里的产出数量定额可以选择使用“全年垃圾清运吨数”、“全年垃圾清运车次”、“全年垃圾清运公里数”，服务数量定额可以选择使用“城区常住人口数”和“城区面积”等指标值。以上几个指标中，最方便获得数据的是全年垃圾清运吨数和全年垃圾清运车次，这两个指标数据可以上一年度的实际数据或者计划数据作为下一年度的数量定额。相关单位产出成本定额可在表2中查找。

表2：基期各成本项目定额

注：产出及服务定额的几个选项，最方便获得数据的是全年垃圾清运吨数和全年垃圾清运车次，可以以上一年度的实际数据作为下一年度的数量定额，也可以以计划数量作为定额数量。

（三）给出了报告期定额调整方法

上述基期定额成本适用于2021年度临沭县城区垃圾清运项目，在未来年度（报告期）相关成本项目数量和价格水平变化不大时，可以直接以上述数据作为报告期定额，当报告期的项目数量和价格水平变化比较显著时，需要根据具体变化幅度进行调整。特别是单位成本受市场价格影响较大时（比如近几年的燃油价格大幅度波动），相应的报告期与基期相比各项主要指标变动也会较大，此时报告期的成本定额就需要根据实际变化进行调整，以适应现实状况。报告期的定额调整需要以基期定额数据为基础进行，具体各个明细成本项目的调整方法如表3中列示。最简单的调整方法是基于项目总定额通过以下调整公式进行调整：

报告期项目总定额=基期总定额*（1+变动成本项目的变动率*项目成本占总成本比率） （公式 3 ）

表3：报告期投入定额调整方法汇总

表4：报告期产出定额及总定额调整方法

（四）基于基期定额对基期项目支出进行评价

通过将2021年度临沭县城区垃圾清运项目的定额成本明细与2021年实际发生的成本定额进行比较（见表5），可以很直观的看出被评价年度（2021年）项目成本的总体执行情况，即各个成本项目实际发生额与定额费用的一致性程度。表中数据显示，各个成本项目实际发生额有超支也有节约（表中最后两列正数表示超支，负号表示节约），并且具体超支和节约的数量和比例都已经在表中清晰列示，比如，直接人工成本节约了4.55%，燃料及动力费超支了8.07%，直接材料节约了2.82%。根据需要可以继续分析造成成本超支和节约的主要原因，比如在用工数量相同的情况下，造成人工成本节约的主要原因在于人工成本低于定额成本。进一步寻找产生差异的原因是数量差异还是价格差异，是主观原因造成的差异还是客观原因，是内在的还是外在的等等。例如，仅仅是由于燃油价格上涨造成的成本上升，是难于控制的外在客观原因造成的，与预算绩效管理水平相关度不大。

表5：2021年度项目成本定额执行情况

三、发现的主要问题

通过这次事业单位预算项目的成本核定工作，深刻体会到现有事业单位的财务核算方法及结果很不适合预算绩效评价，严重阻碍全面预算绩效管理工作的开展，主要表现在（1）收付实现制扰乱成本费用期间归属；（2）混合集中记账扰乱成本费用项目归属；（3）部分支出内容与垃圾清运项目不相关不匹配；（4）现代信息技术应用于会计处理较少，财务数字化转型不明显；（5）不进行成本核算，绩效评价没有直观标准，客观评价难于深度实施。

四、提出的改革措施

为彻底解决以上问题，从根本上提高预算绩效管理效率，提升预算管理水平，并显著改善现在预算资金管理及其绩效评价没有直观标准、客观评价难于实施的现状，行政事业单位必须尽快开展成本核算工作。基于《事业单位成本核算基本指引》，本报告提出了较为完整的垃圾清运项目的成本核算改革实施体系和方案。内容包括：（1）垃圾清运项目可以公共服务“项目”作为成本核算对象，并选择品种法（一个项目作为一个品种）进行成本核算。（2）垃圾清运项目的成本核算要以权责发生制作为财务会计核算基础。现有的收付实现制是成本核算的最大障碍，因此，需要彻底转换成本核算基础。（3）采用制造成本法核算事业单位项目成本，通过设置有关成本核算基本账户和辅助费用账户，满足成本核算的基本需要。（4）遵循相关核算原则，事业单位进行成本核算应当区分重要程度，对于重要的成本核算对象和成本项目应当力求成本信息的细化和精确，对于非重要的成本核算对象和成本项目可以适当简化核算。（5）设立直接成本项目和确定间接费用分配标准，可以分别设置直接人工、直接材料、直接燃料动力、制造费用（辅助费用）和管理费用等成本项目。正确分配间接及辅助费用，并规范归集管理费用。（6）确定成本核算周期，每个月进行成本核算，并编制每月的成本报告，及时全面的反映垃圾清运项目预算资金的耗费情况，以便于项目资金支出的随时监督和管控。

五、预期成本绩效分析和成本核算工作具有重要意义

（1）积极响应山东省财政厅《关于开展成本预算绩效管理的实施意见》的要求，进行全面彻底的成本核算工作的先行先试，探索切实可行的预算资金项目成本核算工作路径，可以做出亮点、做出特色，做成全市、全省甚至全国的典范，然后由上级主管部门推动，逐步稳妥全面推开。（2）本次成本绩效分析工作中发现的问题和提出的解决措施，对于预算项目资金定额的科学制定、项目各项定额财政资金支出、项目资金成本核算、项目资金事中控制、事后监管、项目绩效评价等的全过程、全方位管理均会具有明显改善效果，对于缓解财政压力、提高财政资金使用效益、提升垃圾清运项目的预算绩效管理水平将具有重要的现实意义。（3）进行垃圾清运项目成本核算，可以完整、准确的反应各个成本项目水平及其构成，揭示成本发生和形成的过程，可对影响成本的各种因素施加影响或管控，将实际成本控制在预定目标内。据此满足内部管理、内部控制和外部监督的特定成本信息需求。同时，可以准确核算公共服务项目的财政支出需求，为政府制定预算、制定相关收费标准提供依据。从而①完善评价依据——基于定额成本项目评绩效；②完善评价环节——在预算实施过程中可预警控制绩效；③完善评价方法——促进绩效评价的直观性和客观性。

六、经验做法和特色

（一）项目管理和基础统计工作扎实

临沭县城区垃圾清运项目，目前虽然没有进行成本核算，但对于预算资金管理比较规范，各项支出控制较为严格，各种原始数据统计资料较为完备，值得推广的经验做法主要有以下几点：（1）设立车辆设备修理中心，提高了车辆故障维修效率；（2）成本费用计量分配的原始记录（垃圾清运数量、车辆清运路线、运营里程、职工到岗缺勤等等）绝大部分已经建立，并通过物联网大数据平台即时掌握垃圾清运车辆的动态，及时发现事故问题调配车辆等，进行高效管理；（3）通过焚烧发电做到垃圾无害化处理和废物再利用；（4）通过投资和新设项目等活动，环境卫生得到较大提升。

（二）充分论证确定定额，提供预算编制和评价依据

（1）通过总成本和单位成本及业务量，两条路径进行成本核定和定额制定，思路清晰、相互印证，避免偏误。

图1：成本核定和定额制定的两种思路方法

（2）给出投入成本项目定额和产出成本定额，可以以两种途径多种方法进行定额总成本（定额总预算）的编制（图2）。

图2：定额总预算的两种编制途径

（3）给出报告期定额调整方法，在外界环境和市场价格变化较大时，根据现实情况进行定额调整，并据以制定预算，既具有简单易操作性，又可及时修正基期定额偏差，使其具有更广泛的适用性。

（4）通过投入成本项目定额和产出单位成本定额，分别进行报告期预算编制，并进行比较协调，可以保证定额预算的可靠性。

（5）基于投入成本项目定额制定的定额预算，既是财政预算编制的基础，也是预算支出控制、预算绩效考核的基础。

（三）提出重点解决成本核算痛点问题的建议

本次成本分析工作，首先基于山东省财政厅文件确定分析内容、完成了成本分析的各项工作任务，制定了成本定额、给出了定额总预算的编制和评价方法；其次根据《事业单位成本核算基本指引》，提出了较为完整的垃圾清运项目的成本核算落地实施方案。在本次成本绩效分析的工作过程中，深刻体会到深度开展我国政府会计改革的必要性，适时进行事业单位预算支出成本核算工作改革，是从根本上提升我国预算绩效管理水平的必经之路和必然选择。因此，事业单位的成本核算制度改革是解决政府会计改革过程中痛点问题的关键。